"Quasi nessuno si aspettava questo scenario"

Studiare all'ETH: Signor Wenger, il Bollettino 2020 sulla politica di sicurezza della Svizzera del Center for Security Studies (CSS) è dedicato alla crisi del coronavirus. Che cosa ha analizzato?
Andreas Wenger: Da molti anni ci occupiamo del tema della gestione delle crisi. La crisi del coronavirus non è solo una grande sfida sociale, ma anche un interessante caso di studio scientifico. Tuttavia, studiare la gestione delle crisi durante una pandemia in corso non è facile. Ci siamo quindi concentrati sulla preparazione alle pandemie e sulla prima ondata in primavera.

Su quali informazioni si basa?
Oltre al materiale storico, abbiamo studiato i verbali degli stati maggiori di crisi e condotto una serie di interviste con esperti. Abbiamo poi attinto a risultati consolidati della ricerca sulle crisi e sulle catastrofi per classificarle.

Cosa l'ha sorpresa di più?
Abbiamo posto questa domanda anche agli esperti. La risposta più comune è stata che la pandemia sta procedendo in modo diverso dal previsto. Ciò è dovuto anche al fatto che la Svizzera si è preparata per una pandemia di influenza grave. Lo scenario prevede che un vaccino sarà probabilmente disponibile entro quattro mesi. Ma all'improvviso tutto era diverso: si trattava di un nuovo virus con un decorso della malattia poco chiaro e un tasso di infezione e mortalità più elevato. Allo stesso tempo, la vaccinazione era molto lontana. La maggior parte dei governi ha adottato misure drastiche, sono stati imposti coprifuoco e chiuse le frontiere, il mercato delle forniture mediche è crollato: quasi nessuno si aspettava questo scenario specifico.

 

Ciononostante, lei conclude che la Svizzera si trovava in una "solida posizione di partenza" alla fine del 2019.
Nel 2017 l'OMS ha certificato che la Svizzera è ben preparata ad affrontare un'emergenza sanitaria. La consapevolezza del rischio di pandemia è aumentata notevolmente negli ultimi 25 anni. Poiché le pandemie rappresentano una sfida globale, la funzione di leadership e coordinamento del Consiglio federale è stata rafforzata. Il modello a tre fasi della legge sulle epidemie, che prevede una situazione normale, una speciale e una straordinaria, ne tiene conto. Eravamo quindi ben preparati, ma più per uno scenario influenzale che per un virus come quello attuale.

Non avremmo dovuto aspettarci un virus del genere?
Dovremmo giudicare la questione dalla prospettiva di allora, non da quella di oggi. Naturalmente gli esperti sapevano che una cosa del genere sarebbe potuta accadere. Ma sarebbe stato difficile convincere i politici a prepararsi per uno scenario così estremo. Per il futuro, dobbiamo chiederci se i preparativi per le pandemie debbano essere più generici. L'OMS lo ha già suggerito nel 2017. Tuttavia, la pianificazione generica ha anche i suoi svantaggi.

In che modo le precedenti epidemie hanno influenzato la preparazione?
L'esperienza acquisita durante l'epidemia di influenza suina del 2008/09 è stata importante: la Confederazione Svizzera ha acquistato dosi di vaccino in anticipo e in seguito è stata criticata perché l'epidemia di influenza suina è stata sorprendentemente lieve. Di conseguenza, le misure preventive per combattere la pandemia hanno perso il sostegno politico e sociale. Questo illustra il dilemma di principio.

Cosa si intende con questo?
In una situazione come questa, si corre sempre il rischio di fare troppo o troppo poco. Nel caso dell'influenza suina, la percezione dell'opinione pubblica è stata che si sia fatto troppo. Ma questa è la valutazione a posteriori. Se le autorità avessero fatto troppo poco, sarebbero state criticate.

La delicata interazione tra Confederazione Svizzera e Cantoni è un tema ricorrente nel Bollettino. Qual è il problema?
Nel nostro sistema politico, la responsabilità di affrontare una pandemia è a diversi livelli. Il Consiglio federale definisce gli obiettivi e la strategia, mentre i Cantoni li attuano. Poiché le pandemie sono imprevedibili, il piano pandemico pone l'accento sull'individuazione precoce e sul conseguente rapido adattamento della base di pianificazione. Questo approccio richiede un grande coordinamento fin dalla fase di pianificazione. Sebbene gli esperti riconoscano le debolezze dei preparativi, non possono semplicemente superare gli ostacoli del federalismo e i confini tra i dipartimenti senza la pressione della crisi. Né sono legittimati a farlo.

Questo è uno dei motivi per cui la Svizzera ha reagito piuttosto esitante in gennaio e febbraio, come quasi tutti i Paesi europei, anche se l'OMS aveva già chiesto di attivare la gestione della crisi al più alto livello politico in gennaio. Il livello tecnico ha certamente colto i segnali, ma finché la questione non ha raggiunto il livello politico, c'è stato solo un rudimentale adeguamento coordinato della base di pianificazione.

Gli aspetti economici e sociali non dovrebbero essere tenuti in maggiore considerazione quando ci si prepara a una pandemia?
Questo ha a che fare con lo scenario ipotizzato. Non era previsto che l'impatto sociale ed economico delle misure adottate per combattere la pandemia sarebbe stato così grave. ? stato solo in questa situazione straordinaria che il Consiglio federale ha potuto considerare una strategia globale. Ha concordato una strategia di coping e ha rapidamente deciso misure di accompagnamento a favore dell'economia. Tuttavia, questo è stato possibile solo in una situazione straordinaria, in cui il Consiglio federale, in quanto governo collegiale, è responsabile del coordinamento generale e guida attraverso i meccanismi consolidati di consultazione ufficiale.

Il finanziamento è una questione importante. Questo aspetto porta regolarmente a discussioni tra la Confederazione Svizzera e i Cantoni.
La questione dei costi non va sottovalutata. I Cantoni si sono lamentati di non essere stati sufficientemente coinvolti. Dal punto di vista della Confederazione Svizzera, tuttavia, prevaleva la pressione del tempo. In questa situazione straordinaria, la soluzione è stata che la Confederazione Svizzera avrebbe prefinanziato le misure e la condivisione dei costi sarebbe stata regolata in seguito.

Come ha funzionato la gestione della crisi a livello operativo?
Durante la crisi, i gestori operativi della crisi hanno spesso trovato soluzioni pragmatiche. Tuttavia, alcune cose non hanno funzionato in modo ottimale. Il problema è che in situazioni normali, speciali e straordinarie vengono impiegati organi diversi. Secondo la legge sulle epidemie, il Consiglio federale dovrebbe essere supportato da un organo operativo nelle situazioni speciali. Per molto tempo non è stato chiaro quale unità di crisi dovesse assumere questa funzione.

Non è stata pianificata in anticipo?
No, non è stato specificato nel dettaglio. Anche perché l'organizzazione di crisi della Confederazione Svizzera si è sviluppata in modo dinamico negli ultimi anni. Ad esempio, è stata convocata un'unità di crisi ad hoc con un mandato non specifico perché altri stati maggiori non funzionavano correttamente. Questo ha portato a una struttura traballante a livello operativo.

 

Inoltre, non era prevista la convocazione di una task force scientifica. Cosa pensa del lavoro di questo organo?
Alla task force viene riconosciuto un contributo importante. ? giusto che sia allegata al livello strategico-politico e non a quello operativo. Tuttavia, come scienziato sociale, credo che dovrebbe avere una base più ampia. Non copre l'intero processo, dalla raccolta dei dati all'integrazione nei processi politici e alla comunicazione con la popolazione.

Questo non renderebbe la task force ancora più coinvolta nel processo politico?
L'interfaccia tra scienza e politica è sempre difficile. La scienza deve decidere sulla base di prove, mentre la politica deve prendere decisioni. Questo porta inevitabilmente a degli attriti. ? quindi opportuno concordare in anticipo i diversi ruoli.

La comunicazione è una questione importante. Quali conclusioni può trarre?
La comunicazione di crisi è un settore che deve essere ben preparato. L'influenza suina ha insegnato molto. Durante la situazione straordinaria, il piano pandemico si è rivelato molto valido in questo senso. La comunicazione si è concentrata su un numero ristretto di persone, sono stati trasmessi messaggi semplici e chiari e sono state ripetutamente evidenziate le incertezze. La fiducia nel Consiglio federale e nelle autorità è aumentata durante questa fase e la popolazione si è comportata in modo disciplinato.

Come vede la comunicazione nella situazione attuale?
Nella particolare situazione attuale, la comunicazione è molto più impegnativa. I Cantoni devono comunicare le misure regionali, mentre la Confederazione Svizzera è responsabile del coordinamento della strategia globale. Bisogna anche considerare che non eravamo preparati a dover comunicare durante una crisi così lunga, in cui ci sono ripetuti alti e bassi di allentamento e nuovo inasprimento.

Quali conclusioni trae da tutti questi risultati?
La Svizzera ha introdotto molte soluzioni ad hoc nella prima fase della crisi del coronavirus. Ora dobbiamo valutare quali soluzioni vogliamo rendere permanenti. Mi sembra fondamentale esaminare più da vicino la pianificazione precauzionale, l'organizzazione delle crisi e il settore sanitario. Le responsabilità tra Confederazione Svizzera e Cantoni devono essere definite più chiaramente nei settori della pianificazione di emergenza e dell'assistenza sanitaria. L'organizzazione della crisi necessita di un concetto globale che comprenda le tre fasi di situazioni normali, speciali e straordinarie.